1. Обществената рамка: отпадъкът не е „боклук“, а правно регулиран риск.

Управлението на отпадъците в съвременното право вече не се разбира като чисто комунална дейност („да ги съберем и да ги извозим“), а като задължение на държавата да защити човешкото здраве, околната среда и обществения интерес. Законът за управление на отпадъците (ЗУО) урежда именно това: той цели да предотврати или намали вредното въздействие на образуването и управлението на отпадъците върху хората и природата и изрично насочва държавната политика към по-ефективно използване на ресурсите и преход към кръгова икономика.[1]

ЗУО също така приема, че управлението на отпадъците трябва да се осъществява при зачитане на други екологични режими – опазване на водите, въздуха, почвата, растенията и животните; ограничаване на шум и миризми; защита на защитени територии.[2]Това вече е политика на интеграция: отпадъкът не е сам за себе си, а е фактор за водна, почвена и въздушна среда.

На европейско равнище Рамковата директива за отпадъците (Директива 2008/98/ЕО) установява основните принципи на политиката по управление на отпадъците. Тя изисква държавите членки да организират управлението им така, че да се защити човешкото здраве и околната среда, да се намалят неблагоприятните въздействия от образуването и третирането на отпадъци и да се повиши ефективността на използването на ресурсите. В този смисъл отпадъкът е правно регулиран риск. Държавата и общините не просто събират и депонират, а управляват риска, който отпадъкът представлява за обществото.

2. Националната рамка в България: забрана, контрол, отговорност.

ЗУО работи на няколко нива. Първо, законът определя „йерархия на отпадъците“ – превенция, подготовка за повторна употреба, рециклиране, оползотворяване и накрая обезвреждане (депониране). Това повтаря йерархията на ЕС, където предотвратяването и повторната употреба стоят най-високо, а депонирането е последната и най-нежелана стъпка[3]. Така законът казва: правилното управление не започва от сметосъбиращия камион, а от икономическото поведение – какво произвеждаме, какво купуваме, как изобщо допускаме нещо да стане „отпадък“.

Второ, в ЗУО се съдържа изискване за стратегическо ниво на планиране. Министърът на околната среда и водите разработва Национален план за управление на отпадъците и програма за предотвратяване образуването на отпадъци. Тези стратегически документи вече не са просто списък с депа. Те трябва да включват мерки за идентифициране на продукти, които най-често се изхвърлят нерегламентирано (например строителни отпадъци, едрогабаритни отпадъци, дори определени опаковки), и за ограничаване именно на този неконтролиран поток. Законът изрично казва, че мерките следва да предотвратяват нерегламентираното изхвърляне на отпадъци, включително в природната и морската среда, и да намаляват замърсяването от подобни действия[4].

Трето, законът прехвърля конкретни задължения към местната власт. Кметът на общината е длъжен да разработи и изпълнява общинска програма за управление на отпадъците. Тази програма трябва да съдържа реални мерки за събиране, транспортиране, оползотворяване и обезвреждане на отпадъците на територията на общината, както и мерки за изпълнение на задълженията на кмета по ЗУО.[5]

Законодателят не се ограничава само с предвиждането на планови инструменти, а установява и лична административнонаказателна отговорност за длъжностните лица, които не изпълнят задълженията си по изграждане и поддържане на системите за управление на отпадъците. Кметът на общината, който не предприеме необходимите действия за подготовка, изграждане и експлоатация на съоръженията за третиране на битови и строителни отпадъци, подлежи на санкция под формата на глоба[6]. По този начин законът въвежда класическа публичноправни инструменти на принуда и санкциониране — държавата планира, общината организира, а кметът носи лична отговорност за ефективното прилагане на политиката по управление на отпадъците на местно ниво.

3. Нерегламентираното изхвърляне: какво всъщност е нарушението.

Нерегламентираното изхвърляне на отпадъци не е абстрактен термин. ЗУО дава буквално поведение: физическо лице, което „изхвърля отпадъци на неразрешени за това места“, се наказва с глоба. Това включва битови отпадъци, строителни отпадъци, опасни отпадъци и т.н., оставени в дерета, горски терени, покрай пътища, по речни корита[7].

Санкциите не са символични само „по принцип“. В чл. 133 ЗУО са предвидени глоби за физически лица от 300 до 1000 лв. за изхвърляне на отпадъци на нерегламентирани места, както и по-тежки санкции за други форми на нерегламентирано третиране, включително нерегламентирано изгаряне. За юридически лица и еднолични търговци законът допуска многократно по-високи имуществени санкции, особено при изхвърляне на опасни отпадъци[8].

Нарушенията се установяват с актове не само от регионалните инспекции по околна среда и води (РИОСВ), но и от оправомощени длъжностни лица на кмета[9]. Това е важно, защото превръща общината от „потърпевш“ в контролен орган. Тя не е просто жертва на нерегламентирани сметища, тя е задължена активно да санкционира.

4. Европейската рамка: от йерархията на отпадъците до наказателното право.

Европейското право дава две големи линии, които са директно приложими към нерегламентираното изхвърляне. Първата линия е политиката по отпадъците. Директива 2008/98/ЕО установява Йерархията на дейностите по управление на отпадъците следва последователността: превенция, подготовка за повторна употреба, рециклиране, оползотворяване (възстановяване) и накрая — обезвреждане, като същевременно и налага принципа „замърсителят плаща“ – тоест разходите за управление на отпадъците са за сметка на този, който ги произвежда[10].

Тя въвежда и разширената отговорност на производителя: когато даден продукт по необходимост ще стане отпадък (батерии, опаковки, електроника и т.н.), производителят носи отговорност за организацията и финансирането на неговото събиране и третиране след употреба. Това е ключово срещу нерегламентираното изхвърляне, защото премества тежестта от общинския бюджет към икономическия оператор, който пуска продукта на пазара[11].

Втората линия е наказателноправната. ЕС прие новата Директива (ЕС) 2024/1203 относно защитата на околната среда чрез наказателното право, която замества старата Директива 2008/99/ЕО. Тази нова директива задължава държавите членки да определят като престъпления редица тежки екологични посегателства, включително незаконно третиране и транспортиране на отпадъци, когато то причинява или може да причини съществена вреда на околната среда или здравето. Тя също така изисква санкциите да бъдат „достатъчно възпиращи“ и да включват ефективни наказания за юридически лица, а не само за физически лица. С други думи, в европейските стандарти нерегламентираното изхвърляне не е дребно административно нарушение, когато е в сериозен мащаб или е част от организирана дейност – то е престъпление с наказателноправни последици[12].

5. Сравнителен поглед: италианският модел „екопрестъпления“.

Италия е един от най-интересните примери за това как една държава членка превръща екологичните нарушения – включително незаконно третиране и изоставяне на отпадъци – от „дребна нередност“ в тежко престъпление. С приемането на Закон № 68 от 22 май 2015 г. Италия включва в Наказателния си кодекс (Codice Penale) нови престъпления срещу околната среда[13].

Сред тях са:

– „замърсяване на околната среда“ (inquinamento ambientale), наказуемо с лишаване от свобода от две до шест години плюс значителна глоба;

– „екологична катастрофа“ (disastro ambientale), с наказание лишаване от свобода, което може да достигне над десет години;

– „възпрепятстване на контрола“ (impedimento del controllo), тоест умишлено пречене на инспектори и органи;

– „пропуск да се извърши рекултивация/почистване“ (omessa bonifica).[14]

Още по-значимо е, че италианският законодател инкриминира организираните форми на незаконен трафик и изоставяне на отпадъци – т.нар. “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti”, познати в общественото пространство като дейност на „еко-мафията“. Става дума за престъпни структури, които системно реализират печалба чрез нерегламентирано транспортиране, изхвърляне или загробване на отпадъци, включително опасни, в нарушение на екологичните норми. В италианското наказателно право това вече представлява тежко престъпление, санкционирано с лишаване от свобода, конфискация на имущество и задължителни мерки за възстановяване на увредената околна среда.[15].

Този модел показва какво означава „възпиращо правоприлагане“: когато нерегламентираното изхвърляне на отпадъци е системно, организирано и с тежка вреда, то се третира като престъпление срещу обществото, а не просто като административно нарушение.

6. Какво следва за българскоправния режим?

От гледна точка на българския режим могат да се очертаят няколко практически извода.

Първо, правната рамка у нас вече не допуска да се говори за „нерегламентирано сметище“ като за неизбежност. ЗУО съдържа забрана за нерегламентирано изхвърляне, предвижда глоби за физически и юридически лица, възлага на кметовете конкретно задължение да организират системи за управление на отпадъците и ги санкционира, ако бездействат.

Второ, българската правна рамка вече предвижда в националното планиране идеята, че нерегламентираното изхвърляне трябва да бъде ограничавано и превантивно – чрез мерки към конкретни продукти и потоци отпадъци, чрез информационни кампании и чрез проследимост.

Трето, обаче, България все още основно разчита на административнонаказателни механизми (глоби и имуществени санкции), докато редица държави – пример Италия – вече третират сериозните случаи като престъпления с ефективни наказания „лишаване от свобода“, конфискация, задължение за възстановяване на увредените терени и т.н. Това е именно посоката на новата европейска наказателноправна директива от 2024 г., която поставя акцент върху пресичане на организирани, системни, икономически мотивирани екологични нарушения.

Четвърто, това поставя въпроса за по-нататъшно развитие на националната правна уредба — за нейното привеждане в съответствие с новите европейски стандарти и засилване на наказателноправната защита срещу тежките форми на нерегламентирано изхвърляне на отпадъци.:

– криминализиране на тежкото, системно нерегламентирано изхвърляне и изоставяне на опасни или масови отпадъци (строителни отпадъци, утайки, опасни материали), когато то причинява или може да причини значителна вреда;

– въвеждане на индивидуална наказателна отговорност не само за физическите лица, които „хвърлят боклука“, а и за организаторите и възложителите (включително фирми), по модела на италианските разпоредби срещу „еко-мафиите“;

– засилена отговорност за възстановяване и рекултивация на замърсения терен като част от санкцията (не просто глоба, а „почисти и възстанови“ под наказателна заплаха).

Националната уредба вече осигурява стабилна административна и стратегическа рамка, но следващата еволюционна стъпка — в унисон с очакванията на Европейския съюз — е криминализирането на най-тежките форми на нерегламентирано изхвърляне на отпадъци. Такава мярка би приближила България до правните стандарти на държавите, които разглеждат екологичните посегателства не като административни инциденти, а като престъпления срещу обществения ред и околната среда. Именно това превръща санкцията от формална глоба в реален инструмент на възпиране и истински инструмент за защита на обществения интерес.

д-р Васил Силяновски – асистент в Юридически Факултет СУ „Св. Климент Охридски“

Снимки: Ana Maria Vlado, Марко Маринов, Магдалена Русева

---

[1] Чл. 1, ал. 1–3 от Закона за управление на отпадъците.

[2] Чл. 1, ал. 4 и чл. 6, т. 1–3 от Закона за управление на отпадъците

[3] Чл. 6, т. 1–5 от Закона за управление на отпадъците; чл. 4 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г. относно отпадъците (ОВ L 312, 22.11.2008).

[4] Чл. 49, ал. 1–3 и чл. 50, ал. 1–2 от Закона за управление на отпадъците

[5] Чл. 52, ал. 1–3 от Закона за управление на отпадъците

[6] Чл. 52, ал. 1–3 и чл. 153, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на отпадъците

[7] Чл. 133, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците

[8] Чл. 133, ал. 1–3 и чл. 134, ал. 1–2 от Закона за управление на отпадъците

[9] Чл. 157, ал. 1, т. 1 и т. 3 от Закона за управление на отпадъците

[10] Чл. 4 и чл. 14 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г. относно отпадъците и за отмяна на някои директиви (ОВ L 312, 22.11.2008)

[11] Чл. 8 и чл. 8а от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г. относно отпадъците и за отмяна на някои директиви (ОВ L 312, 22.11.2008).

[12] Директива (ЕС) 2024/1203 на Европейския парламент и на Съвета от 11 април 2024 г. относно защитата на околната среда чрез наказателното право и за замяна на Директива 2008/99/ЕО (ОВ L , 30.4.2024).

[13] Legge 22 maggio 2015, n. 68 — “Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale n. 122 del 28 maggio 2015.

[14] Legge 22 maggio 2015, n. 68 — “Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”, artt. 452-bis – 452-terdecies del Codice Penale, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale n. 122 del 28 maggio 2015.

[15] Legge 22 maggio 2015, n. 68 — “Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”, art. 452-quaterdecies Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale n. 122 del 28 maggio 2015.